我国现行督学资格认证制度的思考

    《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“健全国家督学制度，建设专职督导队伍”。《教育督导条例》（以下简称《条例》）规定：国家实行督学制度，教育督导机构根据教育督导工作需要聘任兼职督学。这些规定为我国教育督导队伍的发展和专业化提供了政策保障。督学资格认证制度是教育督导制度的一个组成部分，但目前而言，我国督学资格认证制度尚处于构建之中，本文主要探讨我国督学资格认证制度的现状和存在的问题，提出构建和完善督学资格认证制度的建议，以期为我国督学资格认证制度建设提供参考。

    1、督学

    督学是县级以上人民政府或其负责教育督导的机构任（聘）用的对法律、行政法规规定范围的各级各类教育实施教育督导，行使监督、检查、评估和指导职权的人员。

    在我国，督学主要分为两类：专职督学和兼职督学。《条例》第六条规定：县级以上人民政府根据教育督导工作需要，为教育督导机构配备专职督学。教育督导机构可以根据教育督导工作需要聘任兼职督学。

    2、督学资格认证制度

    职业资格是对从事某一职业所必备的学识、技术和能力的基本要求，包括从业资格和执业资格。从业资格通过学历认定或考试获得，执行资格通过考试方法取得。”所谓认证制度“是指依据一定的标准或规范，由具有一定资格的机构确认并通过颁发认证证书或标志的形式，证明符合相应标准的的一种办法或制度。认证制度一般包括两个方面的内容，即对于产品和质量体系的认证制度和对于机构的认可制度。职业资格认证制度是保证职业资格认证能够有效执行的各项制度的总称，包括职业资格认证机构、认证准入要求、认证形式和认证程序等方面的规则。

    综上，我们将督学资格认证制度界定为：国家对督学实行的职业认证和许可制度，是由国家规定的专职或者兼职督学应该具备的学识、技术和能力的标准以及由具有一定资格的机构确认并通过颁发认证证书的形式，证明符合督学标准的一种制度。

    实施督学资格认证制度对于保障教育督导工作顺利完成，提高教育督导质量具有重要的意义，可以树立督学较高的专业地位，就像医生、律师等专业领域一样。

    我国自1986年原国家教育委员会设立督导司以来，先后颁布了《教育督导暂行规定》（1991）、《教育督导条例》和《国家教育委员会督学聘任暂行办法》（1991）。2006年，教育部对原《国家教育委员会督学聘任暂行办法》进行了修订，并重新印发了《国家督学聘任管理办法（暂行）》，对我国的专、兼职督学的遴选条件作出了进一步规定。

    2009年，为进一步加强教育督导队伍建设，提升督学队伍的整体专业素养，

加快推进督学队伍专业化，国家教育督导团办公室下发了《关于在京津沪渝四市开展督学资格制度试点工作的意见》，希望加强督学资格制度研究，并指导京津沪渝四市开展督学资格制度的试点工作，此后京津沪渝四市开展了一系列督学资格的探索，取得了一些经验。

    到目前为止，我国督学资格认证制度依然处于探索过程中，关于督学任职资格标准、督学资格认证机构、认证形式、认证程序等相关规则尚不完善，有的处系统、完整的督学资格认证制度有待建立。

    一支高素质的督导队伍是保障教育督导质量的重要条件。早在近一个世纪前的民国时期，1929年教育部规定督学任职资格为：有下列条件之一者得任用为督学①国内外大学教育学院或文学院教育系毕业，曾任教育职务二年以上卓有成效者；②国内外专门以上学校毕业，曾任教育职务三年以上卓有成绩者； ③高中师范科或师范学校毕业，曾任教育职务七年以上卓有成绩者。这些条件除了学历和专业要求外，还强调任职者的工作需“卓有成绩”。

    纵观发达国家，对督学学历的要求比较高。如英国要求督学“至少具有大学文凭，在某一专业领域具有一流的知识”，在教育标准局时代，英国对督学的要求有一些提高，学历要求为“大学学历或硕士”。美国教育行政管理的基层组织是学区，学区督学的任职条件是：获得硕士以上学位，有一定的教学经验，受过督导培训并考试合格。据美国一个抽样调查，其督学中获教育博士学位的占15.4%，获硕士学位者占65.7%。法国要求学区督学必须具有法国大学的最高学位—国家博士学位，或者具有法国中学里最高的教师资格—“会考教师”证书。

    我国的《条例》第七条规定督学必须符合下列条件：①坚持党的基本路线，热爱社会主义教育事业；②熟悉教育法律、法规和国家教育方针、政策，具有相应的专业知识和业务能力；③坚持原则，办事公道，品行端正，廉洁自律；④具有大学本科以上学历，从事教育管理、教学或者教育研究工作十年以上，工作实绩突出；⑤具有较强的组织协调能力和表达能力；⑥身体健康，能胜任教育督导工作。这是国家权威机构对督学任职资格的最新要求，比较而言，要求显然偏低且笼统、宽泛。

    如上所述，《条例》对督学在政治、法律、德性、学历、能力、身体等六个方面做了规定性的要求，例如，第5条要求“具有较强的组织协调能力和表达能力”。“组织协调能力”，是指根据工作任务，对资源进行分配，同时控制、激励和协调群体活动过程，包括组织能力、授权能力、冲突处理能力、激励下属能力。如果仅仅笼统地表述为应具有“组织协调能力”，显得比较模糊和宽泛，缺乏操作性。“表达能力”则是指人才通过一定的方式，将自己的知识、见解与他人交流或公之于众的能力。包括言语表达能力、文字表达能力、图示表达能力以及数学表达能力等。不同类型的人才，对表达能力的要求不同。可以看出，“表达能力’的内涵很丰富，至少有五种。对督学的要求仅仅表述为“较强的表达能力”，其弊端也如前一样，《条例》中其余对督学的素质要求也普遍具有上述特征，在此不一一枚举。

    英、美、法等国对督学不仅要求高，而且具体。以英国为例，其督学包括首席皇家督学（又称女王总督学）、皇家督学（又称女王督学）和独立督学，皇家督学的能力要求为“出色的教学能力”、“敏锐的洞察力、较强的亲和力、广泛的社交能力和耐心说服对方的能力、熟练地应付文字工作的能力、迅速适应新环境的能力”，对表达能力则突出要求具备“熟练地应付文字工作的能力”，这些要求均限制在与督导工作有密切关系的能力上。日本要求督学不仅具有广博的学识，对教育在社会中的作用有较深刻的认识，精通课程、教学法和教学心理学，懂得学生个性差异和评价，有良好的个性品质，并对督导人员的个性品质有详尽要求，如善解人意、理解、协助、宽容、尊重别人等。

    3、岗位设置笼统，有待细化

    岗位设置也是与督学资格认证制度有关的一个因素。

《条例》第六条规定， “县级以上人民政府根据教育督导工作需要，为教育督导机构配备专职督学。教育、督导机构可以根据教育督导工作需要聘任兼职督学。”我国督学，从层次上分为国家督学、省督学、市督学和县督学，这种督学的类型划分较为笼统、粗放，没有根据督导工作的性质和任务划分，导致督导岗位设置笼统，不利于督导工作的开展。有些国家，督学的岗位设置细致具体，如法国设有国家教育总督学、国家教育行政总督学、大学区督学和省督学等督导人员，总督学包括高等教育总督学、中等教育总督学、初等教育总督学、幼儿园总督学。

如何根据我国教育督导工作的实际情况和督学的性质，对督学实行科学合理分类是一个迫切需要解决的问题。

    自1958年撤销教育部视导司后，我国督导制度停顿了二十余年，直到1986年原国家教委才重新设立督导司，至今为止，系统完善的督学资格认证制度尚未建立，表现在以下几个方面：

    认证程序不规范。督学资格认证程序是指在督学认证活动中任何直接或间接用以确定是否满足督学标准中相关要求的程序，包括认证的流程体系、相关管理制度等。认证程序不规范的一个表现是没有建立规范的认证流程，其二是没有建立规范的认证管理制度。

    认证主体模糊。认证制度包括对于机构的认可制度，即确定实施资格认证的主体。我国未建立权威的督学资格认证制度，导致认证主体模糊。如湖南省人民政府教育督导室委托省教科院教育督导所实施督学资格认证工作，但是对该省其他市、县一级尚未作出具体规定。

    督学承担着指导学校发展和校长、教师专业发展的重任，规范、常态化的督学培训制度是督学资格认证体系的环节之一，是提高督学素养的制度保障。

    原国家教委曾于1989年颁发《关于举办教育督导人员岗前培训班有关事项的通知》，1996年又下发了《关于加强教育督导队伍建设的几点意见》，明确了“省、市督导人员由国家培训，县督导人员由省培训”的两级培训原则，并要求督学要“先培训，后上岗”。各地教育督导部门安排了一些督导人员培训，据对部分省、市、自治区的调查，我国的东部、中部、西部省份都非常重视对督学人员进行业务培训，但是，从总体看，也有近1∕3的区域没有进行上岗培训。

    截至2014年底，全国共有专兼职督学8万多名，2014年教育部先后举办了4期教育督导干部培训班，但与督导工作的实践需求相比还有距离，督学培训的内容、时间、形式、主体等均不规范，随意性较大。一些经济比较发达的省份，培训活动较多，但在经济较为落后的省份，因为资金等因素，督学的培训活动开展地很少，各地的差距较大，督学培训制度尚需完善。

    由于没有系统的培训制度设计，督学培训方面存在着培训主体混乱、培训内容和时间随意、缺乏有效的培训经费保障机制等问题，这些都制约着督学队伍的专业化发展。

    国际上，对于社会地位高、责任重大、与公共利益关系密切的专业技术工作实行准入控制是通行的做法，如对教师、会计、律师、医生等都实行资格认证制度。建立督学资格认证制度，无论对提高教育督导质量，还是加强督导队伍建设都有着及其重要的作用。

    督学任职标准是指从事督导工作所必须的学识、技术和能力要求。目前我国督学资格认证制度存在着任职资格要求较低、标准模糊等问题，有待进一步优化。结合我国教育督导实践深入研究督学的专业素质，完善督学任职资格标准，是督学任职资格制度建设的重要环节。

    早在二十世纪40年代，我国著名教育学家罗廷光先生在其《教育行政》一书中曾对视导人员的资格条件进行了探讨，他认为，督导人员的资格应包括“身体和态度”、“学识和经验”、“品格”等，而“第一个条件是身体强健，否则必不能胜任愉快”。“其次，态度也很重要，态度和蔼，令人可亲；举止大方，从容中道；面貌端正，语言清楚；都是不可缺少的。” 在学识和经验方面，必须有：（1）丰富的常识，（2）专门的学识，（3）教育专业的知识，（4）教学、管训、调查、测验和示范的技能，（5）优良的指导方法，（6）虚心研究的精神。至于具体需要的常识、专门学识、教育专业知识和教学、管训的技能是哪些？罗廷光先生并未论及。

    品格方面，罗廷光认为“教师应有高尚优美的品格，视导员更应该如此。倘其人行为不端或心术不正，或卑污苟且，根本失去了视导员的资格。”关于督导人员的品格要求，罗廷光例举了科拉布特里教授（Prof.  Crabtree）综合多人意见而得出的结论，认为“视导的品格一如其学识经验，大有详细确定的必要。”“品格中之重要者为和悦、友爱、同情、礼貌及对教员福利有兴趣。”可见，那时人们已开始注意研究督学素质。

    近年来，督学的专业素养尤其是德性素养得到诸多的关注，托马斯·J．瑟吉奥万尼曾说：“我们将把督导者的实践看作是经常有一个道德底线，这个底线的道德方面需要明确清楚”。“虽然社会上通常把保险箱窃贼、美容师、赌徒、棒球运动员等人都统称为专业人员，但这种称法是有争议的。成为一名专业人士不仅需要专业技术而且必须要做一些其他的事情，例如，社会上不仅仅需要有熟练的医师、物理学家、教师和其他专业人员，而且要求他们的技术被善意地运用。有人把这些‘其他方面的事情’称为专业品德。”此处，“被善意的运用”指向的是督学的德性素养。

    就目力所及，我国学界对督导队伍专业化的研究不少，但是专门对督学专业素质进行研究的成果几乎没有。笔者以“督学素质”和“督学素养”为关键词，在中国学术期刊网络出版总库、中国博士论文全文数据库、中国优秀硕士学位论文全文数据库收索，结果为零，看来这是一个迫切需要研究的问题。

    由于对督学专业素养理论研究的不足，导致我国的督学资格认证制度的粗放性。因此，对这个问题的科学、深入研究将有助于进一步完善督学任职资格制度。

    教育督导工作涉及的范围十分广泛，《条例》第二条规定，“对法律、法规规定范围的各级各类教育实施教育督导，适用本条例”，我国督学从层次上可以分为国家、省、市、县四级督学，从类别上分为专职督学和兼职督学。因此，如何根据教育督导工作的需要，从多种维度对督学进行科学合理的分类，是一个急迫需要解决的问题。

    由于对该问题理论上的研究成果较贫乏，导致督导实践发展的滞后。上海等市正在进行督学资格制度试点，将督学分为管理类（指学前教育、中小学教育、职业教育管理等）、学科类（指语文、数学、外语、德育、心理等学科教学管理、教学研究等）、保障类（指教育经费、设施设备使用和管理、现代信息技术开发专业等）。

    有学者建议，“借鉴北京、上海、天津、重庆等地的经验，我们可以将督学分为管理和教育教学两大类。管理类督学按督导工作内容可以分为学校管理类、规划与建设类、经费检查类、师资建设类，等等。教育教学类督学则可按照学科进行分类。”督学究竟该如何进行分类？标准如何确定？对督学分类的实践探索有待进一步检验，理论方面的研究也需要进一步跟进。

    督学资格认证制度是督学队伍专业化的重要标志，包括督学资格制度和认证制度。该项制度对于树立督学的专业权威、提高督学地位，凸显督学的专业性质有重要作用。京津沪渝四地市从2009年就开始进行督学资格制度试点工作，北京市将“探索建立督学任职资格认证制度”列入2015年工作要点。

    （1）探索建立督学资格制度。

    我国目前还未建立完善的督学资格制度。很多时候，督导机构成为安置富余人员、关系人员的场所，教育督导部门一度被戏称为教育行政部门中的“养老院”或第二个“老干部局”，也制约着我国教育督导队伍的专业化进程。严把督学行业入口这一关，建立督学资格制度已经成为我国督导工作亟需解决的问题。

    2009年，教育部教育督导团下文要求在京津沪渝四地市开展督学资格制度试点工作，上海市政府教育督导室从2009年开始正式启动了督学资格制度试点和推广的实践工作，对督学申请人员的范围、督学专业分类、督学资格条件、实施办法、资格认定工作的程序和聘任等方面做了规定，已经取得了一些成绩。2014年，国务院教育督导委员会在《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》中再次强调要“探索建立督学持证督导和督学资格制度”。

    建立督学资格制度有几个需要解决的关键：督学的资格条件该如何科学化和细化？督学如何进行专业分类？对这些问题进行历史、比较和实践研究显得尤为必要，在此基础上探索一条适合中国国情的督学资格制度。

    （2）规范督学资格认证主体和程序，构建中国特色的督学资格认证制度

     首先，需要明确督学认证主体。

    2006年教育部在《国家督学聘任管理办法》中明确了国家督学的聘任主体为国家督学聘任审查委员会，而其余各级督学的聘任主体则比较庞杂。《条例》

颁布后，还未建立起配套的、具体可操作的《〈教育督导条例〉实施办法》，督学资格认证主体不明确。例如，有的省份委托教科院作为督学资格认证主体，有的由省教育督导委员会担任认证主体。

    其次，需要规范督学资格认证程序。

    我国目前对督学实行的是推荐和委任相结合的办法聘任督学。2006年，教育部颁布了《国家督学聘任管理办法（暂行）》，对国家督学人选推荐程序、审查程序等做了明确规定。但是对其余各级督学的认证程序没有做出规定。现行的督学聘任程序，行政化色彩较为浓厚，大多属于行政审查范畴，与督学的专业认证程序有一定的区别。

    英美等国实行督学专业化已经比较成熟，建立了完善的标准体系和资格认证体系，资格认证制度已经有几十年时间，经过不断地变革和完善，督学资格认证制度已比较成熟。

    各国的督学认证程序不尽一致，英国形成了一整套严格的招聘程序，督学的招聘实行、公开、公正、公平和择优录用的原则，并形成了严格的见习和导师制度。

    法国极为重视教育督导法制建设，建立了严格的督学资格认证体系，根据督学的不同层次，采取不同的认证方式，例如，对国家总督学采取部门审议式认证方式，对大学区级的督学采取“审议—实习”的认证方式，对国民教育省督学采取“考试—培训—实习”的认证方式。

    在德国，对督导人员的选拔也采取招聘制，认证程序包括个人申请、规范性考核（上一次公开课和课后进行评价）、申请者做一次教育学学术报告、接受一次面试，最后由区教育行政机关向州教育部提出督导人员候选名单，由州教育部或市教育局任命。各国的督学认证程序各有千秋，但选拔非常严格是其共同特点。

    我国督学制度是中央集权的教育管理体制，督学资格认证制度也需要统一，应借鉴发达国家的成功经验，研究制定科学规范的认证程序，尽早制定全国统一的《督学资格认证管理制度》和相关实施办法。

    （3）健全督学培训制度

    有人认为：“教育督导可以视为专家式的教育行政，其职能的实现必然要求督导队伍走专业化之路督学队伍”，督学的整体素质和专业化水平的提高离不开系统的专业培训，督学培训制度是督学资格认证制度中不可缺少的环节。

    对督学进行培训是国际上通行的做法，发达国家的督学认证制度中均有培训环节。如如美国规定学监（兼职担任）“在学历、工作经验和教育理论水平等方面达到受聘要求后，同时还要受过一定的督导训练。

    法国对各层次督学的培训时间、培训内容以及培训方式方法都有明确的规定。国民教育省督学通过了公开的招聘考试后，需要参加两年的培训。

    在英国， 无论是皇家督学还是独立督学，具备督学资格后均不能立即被任命为正式督学，而需要经过不同的培训，如皇家督学被录用后，并不能立即被任命为正式督学，还必须经过一段时间的培训和见习，培训内容包括学习宏观教育体制、教育管理制度、皇家督学团的组织机构、教育行政与教育督导的关系、教育督导的职责范围、方式方法以及视导报告的撰写等。独立督学在资格考试前，也要经过几个月的专门培训。教育标准局还要求独立督学每年必须参加为期一周的业务培训。

    从上述可以看出，英、美等发达国家的督学认证制度中均有对督学的培训制度，这是保障督学质量的重要环节。

    督学资格认证制度是教育督导制度的组成部分，对督学队伍专业化起着重要作用。我国现行督学资格认证制度尚处于起步中，存在着不少问题。对督学任职制度进行深入的理论研究和实践探讨，构建中国特色的督学任职资格制度是我们一段时间内的重要任务，它将有力地推进我国教育督导工作的发展。

（本文作者吴秋芬，国家督学，合肥师范学院教师教育学院院长）